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践行乡村振兴发展战略 构筑自治法治德治格局

——2018年广州市开展乡村振兴之路调研报告

 

国家统计局广州调查队农业处

 

实施乡村振兴战略,是党的十九大作出的重大决策部署,是全党全社会的共同行动。国家统计局广州调查队(以下简称广州队)积极响应国家统计局、国家统计局广东调查总队开展乡村振兴之路调研活动的倡议,通过问卷调查和访谈了解广州实施乡村振兴战略的成效和存在的一些问题。调查显示,随着乡村振兴战略的全面推进,广州乡村面貌发生了很大变化,但在全面构建新型乡村治理体系上还存在不少困难。

一、基本情况

为落实党中央关于深入开展调查研究的号召,推动农村统计调查工作更好地为乡村振兴战略服务,广州队于5月份深入到白云、番禺、增城3个区范围内的7条村,围绕基本情况、产业发展、生态环境、乡风建设、乡村治理和生活水平等六个方面,对镇政府干部、村两委委员、村民进行问卷调查和现场走访座谈,对各村的概貌及治理情况有了初步了解,掌握了实现乡村振兴的第一手资料,为党和政府的决策参考提供可靠的统计保障

(一)受访对象基本情况

这次乡村振兴之路调研活动共调查了37153名村民,其中26.2%是乡镇村干部,73.9%是村民。

按性别分,男性占52.9%,女性占47.1%;按年龄分,20—35岁占18.3%35—50岁占31.4%50—60岁占32.0%60岁以上占18.3%;按文化程度分,小学占22.9%,初中占26.8%,高中和中专学历占24.2%,大专及以上占26.1%;按家庭收入分,高收入占33.3%,中等收入占41.8%,低收入占24.8%(见图1-4)。

 

  

(二)对乡村振兴战略知晓度及关注点

通过问卷调查与走访发现,96.7%受访村民了解党的十九大提出的乡村振兴战略,他们对乡村振兴战略的关注点有着各自不同的角度:最感兴趣的是生活富裕(占43.1%);认为乡村振兴的关键是发展集体经济(占35.3%);影响乡村振兴的主因是人才(占83.7%,见图5-8)。

 

 

(三)对乡村振兴战略的期盼

走中国特色社会主义乡村振兴道路,让农业成为有奔头的产业,让农民成为有吸引力的职业,让农村成为安居乐业的美丽家园,追求农业强、农村美、农民富全面实现,是实施乡村振兴战略三步走目标,在此过程中,村民展望未来有着诸多的期盼:认为家乡变化最大的是村里道路变好变宽了(占90.8%);认为负担最重的是医疗保险(占41.8%);最期盼的是提供资金扶持(占56.9%);最想培训的是农业生产管理技术(占41.2%,见图9-12)。

 

 

二、乡村治理建设的特色

经调研发现,受访村均能充分发挥农村基层党组织的领导核心作用,坚持问题导向、目标导向,遵循本村发展规律,科学把握主攻方向,真抓实干,推动乡村振兴不断取得新成效。

(一)乡风建设方面

1.文化体育

近年受访村先后对多条村道改造、河涌清淤工程、无害化公厕建设、文化休闲广场、排水系统建设、公交站场建设、村庄园林景观绿化工程、路灯工程等进行建设,进一步增强了文明乡村的硬件设施。从调研看,农民业余文化组织(如颖川乐社、妇女舞蹈队、篮球队、龙舟队等)有15个,体育健身场所有20个,图书馆(文化馆)有7个。

2.请客送礼

近年广州农村加强社会主义精神文明建设,引导村民移风易俗、破除陋习,反对封建迷信及其他不文明行为,树立良好的社会风尚,仅1.3%的人认为送礼请客是家里每年负担最重的支出。

(二)乡村治理方面

1.社会参与

受访村均实行村党组织为领导核心、村民会议和村民代表会议为决策机构、村委会为执行机构、村民理事会为监督机构的村社治理机制,变原有村两委主体为多元主体协同共治,充分调动了村民参与村级公共事务的热情,提高村民的参与意识,对基层民主发展起到助推作用。

2.人才发展

通过理顺村两委的关系,促进村党组织领导方式的转变,增强其公信度、凝聚力,突出其领导核心作用,并组织发挥党员的表率作用。实践证明,突显基层党员在基层民主的表率作用具有明显优势:一方面,村民理事会成员都是村民推选出来,便于其开展群众工作;另一方面,村民理事会成员所推进的工作均经过充分酝酿和商议,村民对理事会的动议事项认同度高。

(三)生活水平方面

1.生活质量

2012-2017年,广州农村居民家庭人均可支配收入年均增长10.5%,超过了广州GDP和城市居民家庭人均可支配收入的年均增长幅度,已经跨过小康水平迈入到相对富裕的生活,六年间城乡居民家庭收支差距逐年缩小(收入差距从2012年的2.67:1收窄到2017年的2.361;支出差距从2012年的2.781收窄到2017年的2.151),基本实现了城乡统筹发展的目标。

2.民生保障

45.0%的受访村民都有参加新型农村合作医疗或城乡居民基本养老保险,如番禺区经济水平较好的两条受访村,均由村出资为村民购买医保,并实施合作医疗二次报销制度,村民参保率达到100%

三、乡村治理需注意的问题

随着乡村振兴战略的全面推进,广州乡村的生产生活面貌发生了很大的变化,但产业发展快、人口积聚快的原因,乡村治理难度也随之加大,在全面构建新型乡村治理体系上还存在不少困难且任重道远。

(一)农村自治方面

随着社会经济的快速发展,广州农村基层探索出各种民主形式和实现途径,村民参与基层民主建设的积极性不断增强,自身的权益也得到了保障,但目前我市在农村自治建设方面仍存在不少问题,面临着挑战。

1.自治机制还欠完善,准行政化倾向突出

农村自治权本应由村民行使,但实际上权力往往集中在村两委干部手中,村两委干部管治意识大于服务意识。村两委的职责从向村民(代表)大会负责、完成村民(代表)大会决议,慢慢转向为上级政府负责,主要完成区镇下达的任务。村两委从村民的自治代理人转变成政府职能的延伸,成为准行政组织。

2.村民文化水平不高,当家作主意识不强

在农村有一定文化水平的农村劳动力大多数外出打工,而常住村民文化水平偏低,使得村民自治落实度和参与度降低。通过问卷调查发现,只有4.6%的受访村民关注治理有效11.8%的受访村民关注乡风文明

家庭联产承包责任制以来,村民更多的是关注自身经济利益是否受到损害(调查发现,43.1%的受访村民首先关注的是生活富裕),而很少有热情去参与村级公共事务和关心村集体的公益事业,不珍惜自己的民主权利。

(二)农村法治方面

农民是中国农村法治主体,但基层农村干部和农民普遍缺乏法律知识,既影响对自己合法权益的维护,又淡化自己对法律的遵守。

1.法治思想认识不足,习惯思维难以改变

改革开放以来,法治建设虽然取得成效,但由于种种原因法治的实效尚不理想,部分地方和部门还存在着有法不依、执法不严、违法不究、监督乏力等问题,少数基层农村干部在执法过程中,以言代法、以权代法,工作方式粗暴简单,违法现象时有发生;而当地农民长期生活在此环境中,对法治的态度冷漠,按照习惯性思维简单地认为:搞法治建设是司法和执法部门的事,与我无关,学法用法的自觉性不高,甚至暴力抗法。

  2.普法宣传未能到位,难以满足群众需求

村级自行组织的普法教育活动极少,对农村老年人的普法教育几乎成了死角,农民的法律意识、法治观念比较淡薄;部分农村干部依法管理村务的意识、能力和做法与新形势下农村工作的要求相比还有较大的距离;在村民中信权不信法、信钱不信法、信访不信法的现象时有表现。贴近群众实际、群众喜闻乐见的法治宣传不多,形式上大多是摆个摊,发张单,普法教育宣传工作成效不明显。

(三)农村德治方面

随着农村生活经济水平提高,乡村也出现了贫富差距,导致村民淳朴的情感逐渐淡化,对以德治村的认同度低,淡漠的乡情乡谊危及村民的德治与乡风文明建设。

1.思想认识出现偏差,德治建设发展不均

不少村民特别少数农村基层干部认为以德治为重的精神文明建设是软任务,做起来难度大、见效慢,工作中号召多、落实少。一些基层干部抓农民群众思想教育工作的积极性不高、投入精力不足,缺乏有效考核机制和办法。

各地经济条件的不同造成农村精神文明建设存在差异,经济基础较差的村对精神文明建设重视不够,文化设施和农民群众文化生活较少,加之青壮年进城务工、留守儿童和老龄化等问题日益突出,精神文明建设明显落后。

2.乡村德治约束减弱, 陈规陋习仍然存在

德治不像法治那样具有强制性和威慑性,主要还是要靠公民的自觉行为,但现在部分村民觉得讲道德反而吃亏,都认为德治已经不管用了,造成乡村德治的权威、约束力有所减弱。部分村民不讲德、不守德陈规陋习仍然存在,如随地吐痰、乱倒垃圾、不遵守交通规则等不文明行为;部分经济较宽裕的村民彼此攀比,讲排场、比豪阔,花钱大手大脚,奢侈之风流行。

四、政策建议

乡村是最基本的治理单元,既是产生利益冲突和引发社会矛盾的重要源头,也是协调利益关系和化解社会矛盾的关键环节。乡村治理要实现以法治为保障、以德治为引领、以自治为核心的治理模式,建立以党的基层组织为统领,协调各方的融合、包容的治理体系,让广大村民成为乡村振兴的真正主体、共享国家治理现代化的成果,带动村民增收创富,确保乡村和谐稳定发展。

(一)以村民自治为核心,实现乡村治理有力

村民自治的根本目的,就是保证和支持村民实行自我教育和自我管理。这是乡村治理的出发点和落脚点,是以人民为中心的根本政治立场所决定的。

1.实现村民自治工作,村党支部是领头人

在实现乡村治理过程中,要加强村党支部建设,提升村两委干部乡村治理水平。村党支部要在乡村治理、乡村振兴中发挥领导作用,充分调动广大村民参与自治的积极性,促进农村经济发展、党风廉政建设,密切党群关系,维护农村社会和谐稳定。

要真正落实村民自治,就必须通过公开、竞争的方式选拔有能力、有作为、深受群众信任的优秀人才,当好乡村治理的带头人。加强对村两委干部特别是村支书的政治素质和业务素质培训,全面提升基层队伍素质、乡村治理水平,提高村级集体经济的能力。建立村两委干部乡村治理的责任清单,发挥考核评价作用,规范权力运行机制。

2.发展文化教育事业,提升村民参政意识

目前常住村民的文化素质较低,民主制度、民主观念和民主作用难以树立,制约了村民的政治参与能力和村民自治活动的进行。因此,必须提高村民的文化水平,大力发展农村文化教育事业,建立先进的农村社区文化,不断培养他们政治参与的主体意识、政治参与能力和参与水平。

通过加强政治、思想教育,提高村民对农村自治的热情,大力引导村民参与农村自治。建议以自然村或者以村民小组为单元实行自治,缩小自治半径,使自治体内的成员熟悉程度更高,在一些共同的利益上更容易形成共识,也更容易相互监督。

(二)以法治为保障,实现乡村治理有序

法治是国家意志的体现,乡村治理要纳入法治轨道,使敬畏法律、信仰法律、尊重司法成为基本取向,推动乡村形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好氛围,从而确保良好乡村社会秩序的建立和维护。

1.强化依法办事理念,基层党组织是保证

观念和思维决定了基层干部办事的方法,他们有着丰富的基层经验,但实际工作中多以习惯思维为先。随着社会的发展和进步,要加强村干部的法治教育,促进他们学法、信法、用法,做知法懂法的明白人,严格依法办事、依法履职、依法行政、依法治理村务,通过主动接受村民监督,让村民明白干部清白,增强公信力。

要充分发挥基层党组织在推进农村法治中把握方向、模范带头、协调各方的战斗堡垒作用,引领农村工作依法开展、事务依法办理、关系依法理顺、问题依法解决,提高村干部依法办事能力,打造一支善于运用法治思维和法治方式的乡村干部队伍。选拔法治观念强的党员担任支部书记,注重从有法学教育背景的高校毕业生中录用大学生村官和选调生。

2.加强宣传构建平台,满足村民法制需要

当前乡村治理已基本做到有法可依,但遇事找关系、办事讲人情、信官不信法、信权不信法的现象还时有发生。因此,应加大普法力度,提高百姓的法律意识,构建法律平台并提供公益性的法律服务,降低百姓依法维权的成本,保障乡村社会公平正义的实现。

要把广大村民作为普法宣传教育的主要对象,把乡村作为法治宣传教育的主攻阵地。通过村民喜闻乐见(如微信、文艺演出)的方式,选择与群众切身利益相关的法律进行宣传、讲解,让群众了解法律、熟悉法律、懂得法律,进而提高群众的法律意识。把村民法制教育纳入村两委议事日程,成立村级法律顾问室,搭建联企联户的法律服务平台,解决村民之间的矛盾纠纷,形成亲法、信法、学法、用法的思想自觉。

(三)以德治为引领,实现乡村治理有魂

德治以伦理道德规范为准则,是社会舆论与自觉修养相结合的软治理,通过德治体现和引导法治和自治,有效地破解乡村治理中法律手段太硬、行政措施太难等难题。

1.坚持德治党建为先,提升村民文明素质

夯实乡村治理的道德基础就必须坚持把党建工作摆在首位,抓住基层党组织和党员领导干部这个关键,就抓住了乡村德治的根本。作为乡村治理体系的基层党组织带头人,要具有坚定的理想信念,以身作则、率先垂范,自觉地执行各项改革举措,为乡村治理体系的改革与完善作出奉献。

深入挖掘农村传统道德教育资源,推进社会公德、家庭美德、个人品德建设,不断提升乡村社会道德水平。加强农村诚信建设,强化农民的社会责任意识、规则意识、集体意识、主人翁意识。建立道德激励约束机制,用民间舆论、群众评价的力量褒扬社会新风、批评不良现象,以乡情为纽带,弘扬祠堂文化,增强村民的认同感、归属感、责任感和荣誉感,使崇德尚法、诚实信用、遵守规则、弘扬公序良俗成为人们的自觉行动和内在需求。

2.强化道德约束功能,逐步改变村民陋习

农村属于熟人社会,村民多是家族、亲戚、朋友、熟人,要突出民风民俗、家风家训、伦理道德、村规民约的引导和行为约束作用,充分发挥乡村治理中的德治作用,德治既能继承和发扬乡村文化的优良传统,也能帮助降低自治和法治的成本。

通过德治的体现和引导,组织村民参与文化活动,通过各种形式的节目编演,表扬村民中的好人好事,批评村民中的坏人坏事,使风清气正、向善向上成为主流导向,形成良好的村风民俗。成立由村支书、小组长代表、党员代表、村民代表、道德模范代表等人组成的道德评判团,参与涉及村民的重大事项的监督和评议,参与化解各类矛盾纠纷,做到有人管事、有章理事,遏制大操大办、攀比炫富等陈规陋习。引导党员干部带头移风易俗、抵制不良风气,以好的党风带领乡风民风,发扬社会新风尚。

今年初,改革开放以来第20个、新世纪以来第15个题为《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》的中央一号文发布,对实施乡村振兴战略进行了全面部署。有效的乡村治理,就必须以法治为保障、以德治为引领、以自治为核心进行差异化治理,乡村发展才能具有自主性,村民才能成为乡村振兴的主体,才能真正实现习近平总书记对广东提出四个走在全国前列的要求,才能构建广州市自治法治德治新型的乡村治理体系。